統一市場監管體制改革陷入了“方向正確、操作有誤、步子太急”的困境。組建市場監管局的結果是用普通產品質量監管的方法來對待食品藥品，與政策初衷南轅北轍。

　　“五花八門”，這是當前省以下食藥監管體制改革的真實寫照。從2013年末開始，一些地方在不同層面整合工商、質監和食藥監的機構和職能，推進統一市場監管體制改革，其中以深圳、浙江、安徽、天津等?。ㄊ校榇?。

　　但改革效果短期內并不盡如人意，新機構在監管體制系統性、監管執法一致性以及特殊產品監管專業性等方面都存在挑戰。

　　上海福喜“過期肉”事件發生后，各界對于所謂“市場局”改革的爭論趨于白熱化。有的地方已緊急叫停縣級市場監管局改革，一些原本準備改革的地方開始搖擺，更多地方持等待觀望態度。在筆者看來，統一市場監管體制改革陷入了“方向正確、操作有誤、步子太急”的困境，其中有兩個深層次問題值得我們關注。

　　一是監管體制改革被簡單理解為大部門制。很顯然，統一市場監管的目標是促進市場公平競爭、維護市場正常秩序，同時改革又嵌入到簡政放權、激發市場和社會活力的大背景中，從而具有政治意義。然而，一些地方簡單把體制改革等同于大部門制，片面認為整合的機構和職能越多，就是改革創新的力度越大，一味“貪大求快”。實際上，事前審批部門的多與少主要影響企業辦事方便程度，事中事后監管效能的高與低才真正關乎產品質量安全，兩者之間沒有必然相關性。

　　習近平同志在十八屆二中全會第二次全體會議上強調，“大部門制要穩步推進，但也不是所有職能部門都要大，有些部門是專項職能部門，有些部門是綜合部門。”

　　各國經驗表明，市場監管體系可以統一，但食品藥品監管是典型的專項職能。例如美國政府設有監管一般市場秩序的聯邦貿易委員會（FTC），同時專門設置食品藥品監管局（FDA）；英國政府有專門的藥品和健康產品監管機構（MHRA）；日本的厚生勞動省監管除食用農產品之外的食品安全。如果我們硬給不同屬性的部門“拉郎配”，那就是誤解了統一市場監管的理論內涵。

　　二是機構和職能整合反而削弱了專業監管能力。本輪食藥改革源于加強食品安全監管，最初的理想設計是用管藥的方法管食品。然而組建市場監管局的結果是用普通產品質量監管的方法來對待食品藥品，與政策初衷南轅北轍。

　　此次機構改革后，縣級市場監管局職責明顯增多，在行政問責的壓力下，大量監管職責被下放給市場監管所。這種做法看似落實了屬地責任，實際上以工商所為班底的鄉鎮市場監管所根本沒有精力也沒有能力承擔食品生產、藥品經營、特種設備等專業領域的監管。

　　筆者在基層調研中了解到，普通公務員從開始接觸到完全勝任一線食品藥品監督執法，至少需要兩年全職工作時間，專業成長的難度較大?，F實中大部分市場監管所急缺專業人才，有的執法人員“進藥店不知道做什么，只會問店主要營業執照”。

針對上述問題，筆者提出三點建議：

　　一是漸進改革。統一市場監管是大勢所趨，但不可能一步到位。目前的關鍵是把基層食藥監管體系建立起來，而不是急于整合機構。例如，深圳市早在2009年就組建市場監管局，并將從農田到餐桌的全鏈條食品安全監管職能納入其中，但效果不佳。本輪機構改革中，深圳市又將食品安全監管職能從市場監管局劃轉出來，組建獨立的食品藥品監管局。深圳經驗表明，如果是為改革而改革，不考慮監管實際，將來很可能要“返工”。

　　二是創新思路。突出食品藥品監管的專業性，將來適時成立健康產品監管局，與市場監管局并列。健康產品包括食品、藥品、醫療器械、保健食品、化妝品、食用農產品、酒類、飲用水、煙草、消毒產品及其相關輔料包材等。在成熟市場經濟國家如美國，每10元社會消費品零售額中就有3元是健康產品，產業規模可見一斑。從理論上說，市場監管的對象是各類市場主體的交易行為，目的是維護市場秩序；而健康產品監管的對象是特定產品的質量安全，屬于公共安全范疇，兩者的定位截然不同。

　　三是分類指導。就統一市場監管體制帶來的影響而言，大城市與中小城市不同，發達地區與欠發達地區也不同。各地要充分評估整合工商、質監和食藥監的政策影響，對整合中和整合后可能出現的問題有充分準備。中央宏觀頂層設計必須與地方微觀基層創新相結合，提煉出一些具有代表性的模式，分類指導與分步實施相結合，避免盲目跟風。